政企合作风险防控与合规指引

以下文章来源于子象 ，作者梁枫 刘书茗

前 言

企业在不断发展的过程中，总是免不了与政府展开种种合作。有时政府需要提供更优质化、市场化、专业化的公共服务，但其自身能力有限，就需要企业来完成这一任务；有时政府希望通过招商引资的方式，优化本地营商环境，提高税收收入，改善当地就业，拉动GDP提升，也需要外来企业投资。在此情形下，政府往往会与企业签订招商引资协议，许以种种优惠政策。

当然，很多优惠政策是政府权限范围之内的，也能使政府与企业达到“双赢”。但是，也不乏部分地方政府允许企业“走后门”，对违法违规现象“开绿灯”的现象。此时企业必须保持高度警惕，即使有关部门负责人提供允诺，也要遵守相关规定，履行应尽义务，谨防法律风险。否则，一旦出现政府内部人事变动，或上级监管趋严，或其他情势变化，政府很可能拒绝遵守此前的允诺。

一旦政府不再遵守此前的“君子协定”，企业就将面临严峻的维权困境。

首先，所谓“君子协定”本身就未必合法，政府以依法行政、自查自纠的名义要求企业“整改”，甚至施以罚款、责令停止营业、强制拆除等措施，企业也很难找到足够坚实的理由抗辩。

其次，即使招商引资协定完全合法，企业也很难获得救济渠道。由于是政府主动违约，企业几乎不可能通过行政复议获得救济。即使向法院起诉，当地法院受政府影响较大，而寻求上诉则需要花费相当的时间成本和人力财力。

最后，一旦企业与政府对簿公堂，无疑是“撕破脸皮”，即使企业经过漫长的维权诉讼捍卫了自身权利，其此后在当地的经营也可能遭遇困难。因此，在投资前就做好各项合规工作，规避可能的风险，无疑是企业的最佳选择。

本文尝试以四个案例出发，梳理政企合作中的常见风险点，并为企业提供规避风险的合规指引。本文所引案例基本信息如下表所示：

案名

案号

北京中科拜克生物技术有限公司等与辽宁东戴河新区管理委员会等建设用地使用权出让合同纠纷案

一审：辽宁省高级人民法院（2013）辽民初字第00002号

二审：中华人民共和国最高人民法院（2015）民一终字第100号

一审重审：辽宁省高级人民法院（2015）辽民一初字第00038号

二审重审：中华人民共和国最高人民法院（2017）最高法民终字第340号

再审：中华人民共和国最高人民法院(2018)最高法民申字第2462号

淮安红太阳公司诉江苏涟水经济开发区管理委员会、江苏省涟水县人民政府继续履行投资协议案

一审：江苏省淮安市中级人民法院（2015）淮中行初字第00148号

二审：江苏省高级人民法院（2017）苏行终字第1号

冯锡汉诉邳州市自然资源和规划局土地行政处罚案

一审：苏州铁路运输法院（2017）苏8601行初字第711号

二审：江苏省徐州市中级人民法院(2020)苏03行终字第119号

河南中亚冶金轴承集团有限公司诉黄南藏族自治州人民政府合同纠纷案

一审：青海省高级人民法院（2018）青民初字第117号

二审：最高人民法院(2019)最高法民终字第679号

- 一 -

北京中科拜克生物技术有限公司等与辽宁东戴河新区管理委员会等建设用地使用权出让合同纠纷案

合规关键词：做好背景调查，确认政府履约能力

（一）案情概要

2009年5月5日，北京拜克与东戴河新区管委会（以下简称“管委会”）、绥中县国土资源局（以下简称“国土局”）签订了项目合作协议书并依约成立了绥中拜克。绥中拜克随即取得了案涉土地的使用权，并开始开展工程建设及投产项目的前期工作。

根据系列约定，绥中拜克承诺在一定期限内保证项目建成并基本投入使用。管委会承诺提供资金扶持，帮助贷款，允许开工建设时先开工再办手续等。国土局承诺按期交付土地并保证场地平整，“五通”（通上水、通下水、通电、通路、通讯）等。

然而，国土局并未按期完成“五通一平”等前期工作，导致绥中拜克的后续施工建设受阻。管委会反而以绥中拜克未按约完成项目建设为由，解除与绥中拜克的一系列协议，收回土地使用权并将案涉土地高价出让给其他公司，拆除了绥中拜克的先期投资建设。根据北京拜克与绥中拜克的诉讼主张，其损失逾五千万元。

北京拜克、绥中拜克与当地政府多次交涉未果，索求赔偿未果，遂于2013年向辽宁省高院提起诉讼。该起诉被驳回，北京拜克与绥中拜克又向最高人民法院提起上诉。

2015年7月，最高院裁定本案应由辽宁省高院进行审理。又经过3年诉讼历程，最高人民法院最终判令绥中县国土资源局赔偿绥中拜克损失750万元。

（二）合规启示

本案中，管委会许诺提供高新技术扶持资金200万元，并为后续手续办理等提供便利。北京拜克自觉有利可图，在未充分评估项目可行性、当地政府履约能力的情况下即仓促上马投资。

结果，当地政府并不能按期提供项目建设所需的土地资源，反而倒打一耙，使拜克公司陷入巨额损失和长达5年的诉讼纠纷中。

企业在进入陌生地区投资时，应当做好背景调查、市场调研，审慎评估当地营商环境、地方政府履约能力、相关主客观支持条件能否得到满足等因素。同时，规模较为庞大的投资项目往往牵扯到很多方面。

就市场端而言，可能牵涉工程施工、融资投资、项目管理、环境保护、广告宣传等，就政府端而言，也涉及多部门、多流程的审批工作。一旦某一环节出现问题，就可能如拜克案一样，引发连锁反应，使企业的前期巨额投资落空。

因此，企业不能因地方政府提供了优惠的招商引资政策就“一叶障目，不见泰山”而忽视上述合规流程。否则，企业很可能面临严重的投资隐患和风险。

-二 -

淮安红太阳公司诉江苏涟水经济开发区管理委员会、江苏省涟水县人民政府继续履行投资协议案

合规关键词：遵守法律法规，不走违法“后门”

（一）案情概要

2009年7月7日，高邮市红太阳物流有限公司与涟水经济开发区管理委员会（以下简称“管委会”）签订招商引资协议，高邮市红太阳物流有限公司承诺在涟水注册成立淮安市红太阳物流市场有限公司（以下简称“淮安红太阳”），从事物流货物运输等综合配套产业等经营。管委会承诺按期提供土地并达到“四通一平”等要求，涟水开发区五年内不重复引进、建设同类型物流（园）中心等。

后双方又签订补充协议，管委会承诺由县政府承诺拿出土地净出让金补贴淮安红太阳基础设施建设，帮助淮安红太阳自用码头办理码头使用许可证，提供其他优惠政策等。

后淮安红太阳要求管委会履行上述协议，管委会则以原协议超出职权范围、违反强行法规定等理由拒不履行。2015年10月，淮安红太阳向淮安市中院提起诉讼，要求涟水县政府、管委会履行案涉协议。

经过3年的诉讼，江苏省高院最终判决管委会无职权“帮助”淮安红太阳取得码头使用许可证；五年内不得重复引进、建设同类物流（园）中心的约定违反《反垄断法》；返还土地出让金的约定违反《土地管理法》等，驳回了淮安红太阳的绝大多数诉讼请求。

（二）合规启示

本案中，涟水经济开发区管委会由于招商引资的需要，贸然向高邮红太阳物流提出了众多优惠政策。虽然也有部分政策属于合法合规的双赢之举（承诺按期提供土地并达到“四通一平”标准），但大部分政策或是超越管委会职权（帮助办理码头使用许可证），或是违反《反垄断法》（承诺五年内不重复引进竞争公司）、《土地管理法》（返还土地出让金）等法律法规。

高邮红太阳由于不了解相关法律法规及有关政策，对合规流程也缺乏重视，未系统评估招商引资协议等法律风险，轻信管委会的承诺，遂前来投资。其结果，管委会在实现了招商引资的目的后，即以缺乏职权、承诺违法违规为理由拒不履行有关协议，法院也未支持淮安红太阳要求管委会履行协议或赔偿损失的诉讼请求，淮安红太阳的大笔投资因此打了水漂。

- 三 -

冯锡汉诉邳州市自然资源和规划局土地行政处罚案

合规关键词：及时办理手续，避免程序违法违规

（一）案情概要

2001年以来，为加大地方招商引资力度，江苏省邳州市各乡镇政府对招商引资项目纷纷给予长期无偿使用土地等优惠政策。

2005年4月，冯锡汉在邳州市港上镇驻地投资建设苏北超市项目，该项目作为邳州市2005年度130项民营工业项目之一，占用国有和集体土地共6.16亩，所用土地均符合村镇土地利用总体规划，但未办理用地审批手续。

2016年12月，邳州市自然资源和规划局以超市项目投资人冯锡汉未经批准擅自占地为由对其作出行政处罚，责令其退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建建筑物和其他设施，并对其处以16400元罚款。

冯锡汉不服，向徐州铁路运输法院提起诉讼，请求撤销涉案处罚。最终法院考虑到被处罚行为发生当时的历史环境和政策背景，以及政府应当遵循信赖利益保护原则等考量，判决撤销邳州市自然资源和规划局的处罚决定。该案经徐州市中院再审，最终维持原判。

（二）合规启示

在地方政府推动招商引资工作时，一方面为了给企业提供优惠政策，吸引其前来投资，另一方面也为了使企业尽快开始项目建设，避免冗长的行政审批环节浪费时间，政府经常会允许企业以“边建边批”的方式绕开前置行政手续要求，甚至会允许企业不办理相关手续，直接进行项目建设。本案即为一例。

然而，对于企业而言，缺办、未办的有关手续始终是一颗“定时炸弹”，一旦情势有变，或是政府内人事变动导致原主官离任，或是上级管理趋严，政府随时有可能以过往缺办未办有关手续为由，对企业施以罚款，甚至要求关停企业。

在本案中，案涉项目于2005年即已投入经营，11年过去后，或许当事人都已经遗忘了有关手续的办理事宜，然而邳州市自然资源和规划局依然以冯锡汉未经批准占地为由对其作出行政处罚并责令其退还土地，没收其建筑物和其他设施，翻起了11年前的“旧账”。

虽然本案法院撤销了处罚决定，但法院的撤销判决其实也缺乏坚实的成文法规范作为基础，如果被处罚行为发生在依法行政已逐渐深入人心的今天，法院可能就不会做出有利于企业的判决。

因此，对于企业而言，政府有关部门违法违规的承诺是不可靠的。只有企业自身加强合规工作建设，认真履行各项手续要求，方能行稳致远，长久稳定经营。

- 四 -

河南中亚冶金轴承集团有限公司诉黄南藏族自治州人民政府合同纠纷案

合规关键词：关注产业动向，防止投资项目与政策相悖

（一）案情概要

2010年10月22日，黄南州政府与河南中亚公司签订招商引资协议，约定河南中亚收购同仁铝业公司，并将同仁铝业原油产能全部搬迁至尖扎县实施技改扩能改造。黄南州政府承诺负责协调征地，在河南中亚交纳1000万元保证金后45天内征地完成并将土地手续办理至项目公司名下。

随后河北中亚迅速交纳了保证金并成立项目公司、收购同仁铝业。2011年9月，河南中亚收购了一批淘汰落后电解铝产能设备。2013年4月，黄南州政府通过“飞地经济”政策协调海东民和工业园为案涉项目提供建设用地，但该建设用地无用地手续。

由于海东撤地建市、人事变更等原因，加之2013年国务院发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，案涉项目遭到不断阻挠，被迫于2014年停工。河南中亚不断与黄南州政府协商，希望将项目迁回黄南州，但未得到批准。

2015年6月，国家发改委、工信部共同印发《关于印发对钢铁、电解铝、船舶行业违规项目清理意见的通知》，按照前述国务院发文的要求，根据项目是否建成，是否符合产业结构调整指导目录、行业规范和准入条件、环保要求、布局规划等条件，对各地区的钢铁、电解铝、船舶行业的违规项目进行了分类清理。本次清理中，案涉电解铝项目因尚未建成而被列为在建违规项目，且因能源和资源消耗不符合铝行业规范条件、未能落实等量置换，被要求停止建设。

河南中亚为此提起诉讼，要求解除案涉投资协议，并要求黄南州政府退还保证金余款，赔偿损失88771334.09元及利息。

经过两年的诉讼历程，最高人民法院最终判决解除双方招商引资协议，但未支持河南中亚要求退换保证金和赔偿损失的请求。

（二）合规启示

政策变化、国家宏观调控的影响，会对一个行业的生态带来翻天覆地的变化，也会极大影响企业所投资项目的未来前景和利润预期。对于符合国家宏观政策、产业规划等项目，会得到有力的政策支持、财政补贴、税收优惠、手续便利等；与国家政策相悖的项目，则可能遭到较大影响，调控严格时，投资项目甚至可能被直接关停。

因此，企业在准备上马投资项目时，应当保持灵敏嗅觉，时刻洞察国家产业政策、宏观趋势的变化，防止投资项目与政策相悖。

虽然国家宏观调控的影响是不可逆的，但是这并不意味着企业就不能采取有效的措施，避免其对自身投资项目带来的负面作用。

以本案为例，虽然真正具有强制性影响的文件发布于2015年，但早在数年之前，国家就不断提出要求，督促传统行业调整产业结构、优化生产方式、避免一味扩大低效产能。

事实上，河南中亚所购买的也正是其他企业因产业升级而淘汰的落后电解铝设备。虽然本案中黄南州政府并未如约按期解决土地问题，导致2015年产业禁令下达时案涉项目还处于“在建”状态而被撤销，但如果河南中亚能关注产业动向，避免投资项目与国家政策相违背，其损失也不会发生。这也是最高人民法院未支持河南中亚所求赔偿诉讼请求的原因。

结 语

一般而言，地方政府在招商引资时，往往会出于各种原因，为准备合作的企业提供各项优惠措施。然而，有时政府内部人事更迭，下一任官员可能出于自身政绩的要求改变发展规划，不再提供相应优待；有时政府内部不同部门利益不一致，某一部门做出了超越其职权或违法违规的承诺，其他部门并不愿意配合；还有时上级主管部门突然加强对下级部门的监管强度，或国家宏观政策变化，导致地方政府也不得不违反约定。

面对充满不确定性的政府承诺，企业只有做好合规工作，通过背景调查确认当地营商环境和政府履约能力，严格遵守有关法律法规要求，认真履行各项手续要求，并时刻关注产业动向并合理选择投资项目，才能行稳致远，做到长久稳定发展。

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